從一則案例淺析政府采購(gòu)項(xiàng)目屬性界定

某縣春風(fēng)學(xué)校“智慧校園設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)本項(xiàng)目），投資規(guī)模約2000萬(wàn)元，資金來(lái)源為財(cái)政性資金，招標(biāo)文件載明項(xiàng)目屬性為工程類(lèi)，采購(gòu)方式為公開(kāi)招標(biāo)，評(píng)標(biāo)辦法為綜合評(píng)分法，采用分散采購(gòu)模式。該項(xiàng)目于2018年6月15日在某縣公共資源交易中心開(kāi)標(biāo)，經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審，A公司被確定為中標(biāo)供應(yīng)商。

6月21日，投標(biāo)人B公司向采購(gòu)人和代理公司提出質(zhì)疑，稱(chēng)該項(xiàng)目評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成人數(shù)為5人，價(jià)格分采用“取不低于平均價(jià)80%有效投標(biāo)人報(bào)價(jià)的平均價(jià)作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)”，違反了政府采購(gòu)法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定。理由是：本項(xiàng)目屬于政府采購(gòu)貨物類(lèi)項(xiàng)目，采購(gòu)預(yù)算金額超過(guò)1000萬(wàn)元，依據(jù)《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部令第87號(hào)）第二十七條和第五十五條之規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員應(yīng)為7人以上單數(shù)，綜合評(píng)分法中“價(jià)格分應(yīng)當(dāng)采用低價(jià)優(yōu)先法計(jì)算，即滿(mǎn)足招標(biāo)文件要求且投標(biāo)價(jià)格最低的投標(biāo)報(bào)價(jià)為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)，其價(jià)格分為滿(mǎn)分”。質(zhì)疑人要求修改招標(biāo)文件后重新招標(biāo)。

6月28日，采購(gòu)人和代理機(jī)構(gòu)對(duì)B公司的質(zhì)疑事項(xiàng)進(jìn)行了答復(fù)，認(rèn)為本項(xiàng)目包括智慧校園13個(gè)子系統(tǒng)及安裝等內(nèi)容，依據(jù)財(cái)政部《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》（財(cái)庫(kù)〔2013〕189號(hào)）關(guān)于工程、貨物和服務(wù)的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，本項(xiàng)目屬于工程—建筑安裝工程—智能化安裝工程。采購(gòu)人根據(jù)工程類(lèi)項(xiàng)目編制招標(biāo)文件，且招標(biāo)文件中規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成人數(shù)為5人，價(jià)格分采用“取不低于平均價(jià)80%有效投標(biāo)人報(bào)價(jià)的平均價(jià)作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)”，符合《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，并未違反政府采購(gòu)法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，質(zhì)疑人的質(zhì)疑事項(xiàng)不成立。

7月12日，B公司因?qū)Σ少?gòu)人和代理機(jī)構(gòu)關(guān)于質(zhì)疑的答復(fù)不滿(mǎn)意，遂向當(dāng)?shù)卣少?gòu)監(jiān)督部門(mén)提起投訴。政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)依據(jù)《政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴辦法》（財(cái)政部令第94號(hào)）向采購(gòu)人、代理機(jī)構(gòu)和中標(biāo)供應(yīng)商等當(dāng)事人發(fā)出了投訴答復(fù)通知書(shū)及投訴書(shū)副本。各當(dāng)事人進(jìn)行了書(shū)面答復(fù)，均認(rèn)為本項(xiàng)目屬于工程類(lèi)項(xiàng)目，評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成和價(jià)格分計(jì)算方式符合《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例的規(guī)定，未違反政府采購(gòu)法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，質(zhì)疑人要求修改招標(biāo)文件后重新招標(biāo)的訴求缺少法律依據(jù)。政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)對(duì)投訴人、被投訴人和相關(guān)當(dāng)事人的投訴材料及證據(jù)進(jìn)行了書(shū)面審查，并專(zhuān)門(mén)向上級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)進(jìn)行了請(qǐng)示。最終，政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)認(rèn)為，投訴人的投訴事項(xiàng)缺乏事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)，投訴事項(xiàng)不成立，并于7月26日出具《投訴處理決定書(shū)》，駁回了投訴人的投訴。

8月15日，B公司因?qū)φ少?gòu)監(jiān)督部門(mén)《投訴處理決定書(shū)》不服，又向某縣人民法院提起行政訴訟。10月29日，某縣人民法院作出一審判決，駁回B公司的訴訟請(qǐng)求。此后，B公司在法定上訴期限內(nèi)未再上訴。

案例剖析

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是案涉項(xiàng)目是否屬于政府采購(gòu)工程類(lèi)項(xiàng)目，筆者下面從事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)兩個(gè)方面進(jìn)行分析。

依據(jù)工程項(xiàng)目的通常分類(lèi)，建筑安裝工程是工程項(xiàng)目的分支，智能化工程又是建筑安裝工程的一個(gè)子分支，因而智能化工程歸屬于工程類(lèi)項(xiàng)目。智能化工程通常包含門(mén)禁系統(tǒng)、對(duì)講系統(tǒng)、遠(yuǎn)程控制系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)信息服務(wù)系統(tǒng)、智能照明系統(tǒng)、樓宇自動(dòng)化系統(tǒng)等。根據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》（住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第22號(hào)）、《注冊(cè)建造師執(zhí)業(yè)管理辦法(試行）》（建市〔2008〕48號(hào)）和《注冊(cè)建造師執(zhí)業(yè)工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（建市〔2007〕171號(hào)）等文件的規(guī)定，智能化安裝工程項(xiàng)目要求施工企業(yè)應(yīng)具有相應(yīng)等級(jí)的電子與智能化工程專(zhuān)業(yè)承包資質(zhì)及安全生產(chǎn)許可證，且項(xiàng)目經(jīng)理（項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）應(yīng)具有相應(yīng)等級(jí)的機(jī)電工程專(zhuān)業(yè)注冊(cè)建造師資格。

案例中的項(xiàng)目招標(biāo)文件、技術(shù)規(guī)范書(shū)、工程量清單及施工設(shè)計(jì)圖紙等資料證實(shí)了兩點(diǎn)：一是項(xiàng)目招標(biāo)內(nèi)容為某縣春風(fēng)學(xué)?！爸腔坌@設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目”，包含13個(gè)子系統(tǒng)及安裝，如一卡通管理系統(tǒng)、智慧圖書(shū)館系統(tǒng)、校園廣播系統(tǒng)、多媒體會(huì)議系統(tǒng)、云辦公系統(tǒng)、電子班牌系統(tǒng)等。二是項(xiàng)目招標(biāo)公告中關(guān)于供應(yīng)商資格要求包含“投標(biāo)人應(yīng)具有電子與智能化工程專(zhuān)業(yè)承包二級(jí)及以上或有效期內(nèi)的建筑智能化工程設(shè)計(jì)與施工一體化二級(jí)及以上資質(zhì)”和“具備有效期內(nèi)的安全生產(chǎn)許可證和項(xiàng)目經(jīng)理（項(xiàng)目負(fù)責(zé)人）應(yīng)具有機(jī)電工程專(zhuān)業(yè)二級(jí)及以上注冊(cè)建造師資質(zhì)，B類(lèi)安全生產(chǎn)考核合格證”等內(nèi)容。

據(jù)此，從本項(xiàng)目招標(biāo)所包含的內(nèi)容和招標(biāo)公告所要求的投標(biāo)人資質(zhì)及項(xiàng)目經(jīng)理資格兩方面來(lái)看，案例中的項(xiàng)目屬于工程－建筑安裝工程－智能化安裝工程，具有事實(shí)根據(jù)。

《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第七條規(guī)定，“采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部制定的《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》確定采購(gòu)項(xiàng)目屬性。按照《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》無(wú)法確定的，按照有利于采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則確定?！睆脑撘?guī)定可以看出，政府采購(gòu)項(xiàng)目屬性的認(rèn)定主體是采購(gòu)人，認(rèn)定依據(jù)是《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》。按照《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》無(wú)法認(rèn)定的，應(yīng)按照有利于政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施的原則進(jìn)行認(rèn)定。

《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》將政府采購(gòu)項(xiàng)目分為三大類(lèi)：貨物、工程和服務(wù)。其中，工程類(lèi)包括建筑物施工、構(gòu)筑物施工、工程準(zhǔn)備、預(yù)制構(gòu)件組裝和裝配、專(zhuān)業(yè)施工、建筑安裝工程、裝修工程、修繕工程、工程設(shè)備租賃和其他建筑工程；建筑安裝工程包括電子工程安裝、智能化安裝工程、電力系統(tǒng)安裝、供水管道工程和下水道鋪設(shè)、供暖設(shè)備安裝、通風(fēng)和空調(diào)設(shè)備安裝、燃?xì)庠O(shè)備安裝、大型設(shè)備安裝和其他安裝；智能化安裝工程包括樓宇設(shè)備自控系統(tǒng)工程、保安監(jiān)控和防盜報(bào)警系統(tǒng)工程、智能卡系統(tǒng)工程、通信系統(tǒng)工程、衛(wèi)星和共用電視系統(tǒng)工程、計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)工程、廣播系統(tǒng)工程、火災(zāi)報(bào)警系統(tǒng)工程和其他智能化安裝工程。

根據(jù)《政府采購(gòu)法》第四條和《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第七條的規(guī)定，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目以及與工程項(xiàng)目有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式（公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)），適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用非招標(biāo)方式采購(gòu)的，適用《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例。

據(jù)此，采購(gòu)人根據(jù)該項(xiàng)目的招標(biāo)內(nèi)容，依據(jù)《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》認(rèn)定本項(xiàng)目的屬性為工程－建筑安裝工程－智能化安裝工程具有法律依據(jù)。

通過(guò)上文對(duì)事實(shí)根據(jù)和法律依據(jù)的分析，可以得出如下結(jié)論：采購(gòu)人根據(jù)案例項(xiàng)目工程類(lèi)的屬性編制招標(biāo)文件，并在招標(biāo)文件中規(guī)定評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成人數(shù)為5人，價(jià)格分采用“取不低于平均價(jià)80%有效投標(biāo)人報(bào)價(jià)的平均價(jià)作為評(píng)標(biāo)基準(zhǔn)價(jià)”，符合《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)關(guān)于評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成和價(jià)格分計(jì)算方式的規(guī)定，并未違反政府采購(gòu)法律法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定。

案例啟示

案例中的項(xiàng)目屬于工程建設(shè)項(xiàng)目并采用了公開(kāi)招標(biāo)方式，依據(jù)相關(guān)規(guī)定，其適用《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例，因而應(yīng)采用工程建設(shè)項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)流程，項(xiàng)目的立項(xiàng)、招標(biāo)公告的發(fā)布、投標(biāo)人資格的要求、招標(biāo)文件的編制、評(píng)標(biāo)辦法的設(shè)定、招標(biāo)投標(biāo)過(guò)程的監(jiān)督、中標(biāo)候選人的公示、異議和投訴的處理等均應(yīng)遵守《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)公共資源配置領(lǐng)域政府信息公開(kāi)的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕97號(hào)）、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（國(guó)家發(fā)改委等七部委令第30號(hào)）和《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)投訴處理辦法》（國(guó)家發(fā)改委等七部委令第11號(hào)）等工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的相關(guān)規(guī)定。

通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，案例中項(xiàng)目的招標(biāo)文件規(guī)定的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容雖然符合《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例等相關(guān)規(guī)定，但是招標(biāo)采購(gòu)流程卻直接套用了《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》的規(guī)定，與上述工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)的具體規(guī)定存在沖突，招標(biāo)采購(gòu)流程上存在瑕疵。這也提醒行業(yè)從業(yè)人員在政府采購(gòu)操作實(shí)務(wù)中要特別注意不同屬性和采購(gòu)方式的項(xiàng)目適用法律法規(guī)和辦理流程不盡相同，如招標(biāo)方式和非招標(biāo)方式的工程建設(shè)項(xiàng)目不相同，招標(biāo)方式和非招標(biāo)方式的貨物和服務(wù)也不相同。

古人云，“規(guī)外求圓，無(wú)圓矣；法外求平，無(wú)平矣?！苯缍ㄕ少?gòu)項(xiàng)目屬性必須要堅(jiān)持合法、合理原則，減少不必要的質(zhì)疑和投訴，進(jìn)而提高項(xiàng)目實(shí)施效率。

所謂合法原則，首先要依據(jù)《政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例、《招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例進(jìn)行界定。其次要依據(jù)政府采購(gòu)主管部門(mén)規(guī)章的細(xì)化規(guī)定進(jìn)行界定。如《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》和《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》等。特別是《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》對(duì)政府采購(gòu)貨物、工程、服務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)分類(lèi)，絕大部分政府采購(gòu)項(xiàng)目的屬性都可據(jù)此界定。

所謂合理原則，是依據(jù)法律法規(guī)規(guī)章及《政府采購(gòu)品目分類(lèi)目錄》仍無(wú)法界定時(shí)應(yīng)遵循的原則，主要是指“有利于采購(gòu)項(xiàng)目”的原則。該原則的本質(zhì)是還權(quán)于采購(gòu)人，但采購(gòu)人不能任性行使此項(xiàng)權(quán)利，特別是在項(xiàng)目本身包含工程、貨物或服務(wù)中兩種以上屬性的內(nèi)容的情形下，采購(gòu)人要認(rèn)真分析、綜合研判，不能孤立地、教條地界定項(xiàng)目的屬性，否則將不利于采購(gòu)項(xiàng)目的有效實(shí)施。也就是說(shuō)，采購(gòu)人既要考慮工程、貨物和服務(wù)內(nèi)容之間的關(guān)聯(lián)性，也要考慮工程、貨物和服務(wù)內(nèi)容本身的擴(kuò)張性，只有兩者皆顧，才能切實(shí)做好政府采購(gòu)相關(guān)工作。

 作者：儲(chǔ)成鵬

 作者單位：安徽省六安市公共資源交易監(jiān)督管理局

來(lái)源：《招標(biāo)采購(gòu)管理》